Recomanació 2026/DCG/318-O | Defensora de la Ciutadania
Recomanacions
En l’exercici de les seves funcions d’estudi i tramitació d’una queixa, el Defensor o Defensora de la Ciutadania pot formular a les autoritats i al personal de l’Ajuntament, les recomanacions, els suggeriments i els recordatoris adients, si bé no pot modificar ni anul·lar resolucions o actes administratius. Igualment, el Defensor o Defensora de la Ciutadania pot proposar fórmules de conciliació o acord als interessats.
Recomanacions d'ofici
Disconformitat en relació amb diferents sancions derivades de sistemes automatitzats de control municipal, especialment amb les Zones de Baixes Emissions (ZBE)
2026/DCG/318-O - Recomanació PENDENT
Antecedents
La Defensora de la Ciutadania de Girona ha rebut diverses queixes relatives a la pràctica administrativa consistent a notificar de forma agrupada múltiples sancions derivades de sistemes automatitzats de control municipal, especialment en relació amb les Zones de Baixes Emissions (ZBE) i amb els radars fixos situats en vies urbanes limitades a 30 km/h.
L'anàlisi efectuada posa de manifest una problemàtica comuna: la detecció immediata de les presumptes infraccions per part de l'Administració, seguida d'una notificació diferida i acumulada de les denúncies, quan aquestes ja s'han reproduït de manera reiterada durant dies, setmanes o fins i tot mesos.
La situació descrita ha generat una preocupació legítima entre les persones afectades, tant per l'impacte econòmic resultant de l'acumulació de sancions com per la sensació de no haver tingut una oportunitat real de corregir la conducta abans que les multes s'anessin multiplicant.
Casos examinats
A) Queixa del Sr. JJCF
El Sr. JJCF va presentar queixa davant aquesta Defensoria després de rebre notificacions agrupades relatives a accessos a la Zona de Baixes Emissions efectivament realitzats amb el seu vehicle matrícula XXXXXXX
De la documentació examinada resulta que les denúncies responien a una mateixa conducta reiterada vinculada a desplaçaments habituals i que les notificacions es van practicar de manera acumulada. Així mateix, el ciutadà tenia constància que, a més de les sancions ja notificades, existien altres expedients pendents de notificació.
L'acumulació afectava un total de divuit denúncies, amb un impacte econòmic significatiu sobre la seva economia personal i familiar, essent la relació d'expedients la següent:
1626566, 1626580, 1631538, 1626609, 1631829, 1631871, 1631914, 1631967, 1632039, 1632060, 1632101, 1632127, 1631612, 1631664, 1631761, 1631796, 1632171, 1633364, 1633491
B) Queixa de la Sra. GRG
La Sra. GRG va presentar queixa en relació amb diverses sancions derivades d'infraccions de velocitat detectades pel radar situat a l'entorn dels Maristes, en una via urbana limitada a 30 km/h.
Segons la informació examinada, algunes de les notificacions no haurien estat practicades correctament i diverses sancions van acabar essent reclamades per la via executiva de constrenyiment.
La quantitat exigida ascendia aproximadament a XXX euros, amb una afectació rellevant a la seva situació econòmica, essent la relació d'expedients la següent:
1605492, 1608661, 1625157, 1628257, 1629514
Aquest cas evidencia igualment les conseqüències que poden derivar-se de la notificació tardana o defectuosa d'infraccions detectades mitjançant sistemes automàtics de control.
C) Queixa de la Sra. JMN
La Sra. JMN va presentar queixa en relació amb diverses sancions relatives a accessos a la Zona de Baixes Emissions.
Segons la informació facilitada per la queixant se li van notificar quatre denúncies de cop, i posteriorment setze denúncies més de cop, totes elles en data 22 de juliol de 2026.
En aquest cas es dona l'agreujant que, malgrat estar ja en vigor la ZBE, quan se li va donar l'autorització d'accés al Barri Vell (concessió efectuada en data 1 d'octubre de 2025 per al vehicle XXXXXXX) sense cap restricció. No se li va indicar en aquell moment que l'autorització per accedir al Barri Vell vingués condicionada també per la normativa de la ZBE, i per tant la ciutadana va entendre que no tenia cap restricció en aquest sentit. El vehicle actualment es troba domiciliat a Girona, però no ho estava abans ni va poder fer-ho durant el 2024 perquè la normativa es va aprovar a finals del 2024 amb poc marge per poder conèixer-la i domiciliar el vehicle durant aquell any. La notificació massiva li ha impedit poder rectificar abans l'accés i aclarir com quedava l'autorització d'accés i si era o no un vehicle autoritzat en els termes de la normativa de la ZBE, i això li ha suposat un greuge per l'elevat import de les multes.
La relació dels expedients notificats a la Sra. JMN són les següents:
1632074, 1631917, 1633425, 1632114, 1631588, 1631798, 1634998, 1634964, 1633411, 1632168, 1632131, 1626577, 1626500, 1626607, 1626556
Consideracions
Primera. Sobre la finalitat de la potestat sancionadora
La potestat sancionadora de les administracions públiques té una finalitat essencialment preventiva, correctora i dissuasiva.
L'objectiu principal de la sanció administrativa no és incrementar la recaptació pública sinó afavorir el compliment de les normes i la correcció de les conductes infractores.
Quan una administració detecta una conducta presumptament infractora de manera immediata gràcies a mecanismes tecnològics avançats, resulta coherent amb aquesta finalitat que també procuri una comunicació àgil a la persona afectada per tal que pugui adaptar el seu comportament.
Segona. Sobre el dret a una bona administració
El principi de bona administració deriva dels articles 9.3 i 103.1 de la Constitució Espanyola i ha estat reconegut de manera reiterada per la jurisprudència, exigint a les administracions públiques una actuació diligent, eficaç, proporcionada i respectuosa amb els drets de la ciutadania. Igualment, l'article 41 de la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea reconeix expressament el dret de tota persona a una bona administració.
Aquest principi no exigeix únicament el compliment formal de la legalitat, sinó també una actuació administrativa orientada a evitar perjudicis innecessaris o desproporcionats als ciutadans.
Tercera. Sobre la legalitat de les notificacions agrupades
La Defensora és conscient que la normativa vigent no prohibeix expressament que diversos expedients sancionadors siguin notificats simultàniament o en una mateixa remesa.
Per tant, la notificació agrupada de diverses denúncies no comporta automàticament la nul·litat dels expedients sancionadors.
Tanmateix, la seva legalitat formal no impedeix qüestionar-la des de la perspectiva dels principis de bona administració, proporcionalitat, eficàcia administrativa i protecció dels drets de la ciutadania.
Quarta. Sobre la indefensió material
En els casos examinats concorre una circumstància especialment rellevant: l'Administració tenia coneixement de l'existència de les presumptes infraccions des del mateix moment de la seva detecció.
No obstant això, les persones afectades no van tenir coneixement efectiu de l'existència d'aquests expedients fins molt temps després, quan ja s'havia produït una acumulació important de denúncies.
Aquesta situació pot generar una indefensió material, no perquè els interessats hagin estat privats formalment dels seus drets d'al·legació o recurs, sinó perquè se'ls ha impedit conèixer oportunament que la seva conducta era objecte de sanció i, per tant, adoptar mesures immediates per evitar-ne la reiteració.
Si les primeres denúncies haguessin estat notificades amb més celeritat, és perfectament plausible que moltes de les infraccions posteriors no s'haguessin produït.
Cinquena. Sobre la proporcionalitat
Els expedients examinats presenten característiques comunes:
- mateixa persona conductora;
- mateix vehicle;
- mateix recorregut habitual o mateixa situació de mobilitat;
- mateixa infracció reiterada;
- detecció automatitzada de les conductes.
En aquestes circumstàncies, l'import final de les sancions no depèn exclusivament de la conducta del ciutadà, sinó també de la forma com l'Administració gestiona i comunica les infraccions detectades.
La manca d'una comunicació prompta pot contribuir decisivament a l'acumulació d'un volum de sancions econòmiques desproporcionat respecte de la finalitat preventiva que hauria de presidir l'exercici de la potestat sancionadora.
Sisena. Aplicació tant a les ZBE com als radars de 30 km/h
La problemàtica descrita no és exclusiva de les Zones de Baixes Emissions.
Els mateixos efectes es poden produir en les infraccions detectades per radars urbans limitats a 30 km/h quan un mateix conductor circula habitualment per la mateixa via i rep, mesos després, diverses sancions relatives a una conducta repetida que hauria pogut corregir immediatament si hagués estat advertit amb diligència.
Per aquest motiu, la qüestió examinada no afecta únicament la gestió de la ZBE, sinó de manera general els sistemes municipals de control automatitzat de conductes infractores.
Per tot el que s'ha exposat, la Defensora de la Ciutadania de Girona formula a l'Ajuntament de Girona la següent:
RECOMANACIÓ I PROPOSTA
Primer.- Que es revisin els expedients sancionadors que es trobin en tràmit derivats de sistemes automatitzats de control municipal, en els quals concorrin circumstàncies d'acumulació de denúncies derivades d'una mateixa conducta reiterada per tal de garantir que no s'hagin causat perjudicis als ciutadans deguts a la pràctica de notificacions massives.
Segon.- Que, de forma específica, es revisin els expedients corresponents al Sr. JJCF, a la Sra. GRG i a la Sra. JMG, valorant l'impacte que la demora o les incidències en les notificacions hagin pogut tenir en la reiteració de les conductes sancionades.
Tercer.- Que es ponderi adequadament si la falta de coneixement efectiu de les primeres denúncies va impedir a les persones afectades corregir la seva conducta i evitar les infraccions successives posteriorment acumulades, deixant-les sense efecte.
Quart.- Que es valori, dins dels mecanismes legalment admissibles, la possibilitat de considerar suficientment sancionada la conducta mitjançant les primeres denúncies notificades de manera efectiva, revisant les sancions successives generades abans que les persones afectades haguessin tingut coneixement real de l'existència dels expedients, deixant-les sense efecte.
Cinquè.- Que en els casos examinats i identificats en aquesta recomanació s'estudiï la possibilitat que les persones afectades assumeixin exclusivament les primeres sancions degudament notificades, revisant la procedència de la resta de denúncies acumulades quan la seva reiteració hagi estat afavorida pel retard en les notificacions o per defectes en la seva pràctica, deixant-les sense efecte.
Sisè.- Que l'Ajuntament revisi els procediments interns de gestió i notificació de les infraccions detectades per sistemes automatitzats, amb l'objectiu d'assegurar que les primeres denúncies siguin comunicades amb la màxima celeritat possible.
Setè.- Que es presti una atenció especial al sistema de notificació de les infraccions relatives a la Zona de Baixes Emissions, àmbit en què aquesta Defensoria ha observat un risc particularment elevat d'acumulació de sancions derivades d'una mateixa conducta repetitiva, tenint en compte que ja en el seu moment aquesta defensora va considerar que l'aprovació i publicació de l'ordenança a finals del 2024 no va possibilitar que molts veïns haguessin pogut domiciliar el vehicle a Girona dins l'any d'entrada en vigor d'aquesta normativa com sí haguessin pogut fer si s'hagués aprovat abans o s'hagués previst un període més llarg per a poder-ho fer.
Vuitè.- Que s'adoptin les mesures organitzatives i de gestió necessàries per evitar que situacions similars continuïn generant queixes ciutadanes, reforçant així els principis de bona administració, proporcionalitat, confiança legítima i servei efectiu a la ciutadania.
Consideració final
La Defensora de la Ciutadania considera que una administració moderna i propera a la ciutadania no ha de limitar-se al compliment formal de la legalitat, sinó que ha de procurar que l'exercici de les seves potestats es desenvolupi d'acord amb els principis de bona administració, eficàcia i proporcionalitat.
Quan la tecnologia permet detectar una infracció de manera immediata, també hauria de servir per possibilitar una comunicació diligent que permeti al ciutadà corregir la seva conducta. Permetre l'acumulació de nombroses sancions abans que la persona afectada tingui coneixement efectiu de la primera denúncia genera una situació que, sense perjudici de la seva possible legalitat formal, resulta difícilment conciliable amb els estàndards de bona administració que la ciutadania té dret a exigir dels seus poders públics.
Per aquests motius, aquesta Defensora considera procedent la revisió dels casos examinats i la millora dels protocols de notificació municipal, especialment en matèria de Zona de Baixes Emissions i de control automatitzat de la velocitat, amb la finalitat d'evitar noves situacions d'acumulació massiva de sancions i reforçar la confiança dels ciutadans en l'actuació de l'Ajuntament de Girona.
