Recomanació d'ofici sobre els nous criteris d'empadronament i el risc de vulnerar drets fonamentals

Introducció

El padró és un registre administratiu que permet comptabilitzar i situar les persones que viuen habitualment en un municipi, i la seva finalitat última és conèixer la població fixa del municipi. La consecució d'aquesta finalitat ha de ser l'objectiu de l'administració que gestiona el padró, obviant qualsevol altra formalitat o pràctica que busqui altres finalitats.

Qui viu al nostre país té obligació jurídica d'empadronar-se al municipi on resideix i l'ajuntament té l'obligació jurídica d'inscriure al padró totes les persones que hi resideixen.

El dret a ser inscrit en el padró és la porta d'accés a un altre conjunt de drets i per tant la seva vulneració pot suposar la vulneració d'altres drets que en deriven: drets polítics, dret a participar en el afers públics, dret a l'educació, accés a la sanitat pública i els serveis socials, i altres drets com els de les persones estrangeres al reagrupament familiar, regularització puntual o permís de residència, drets que només es poden exercir efectivament si s'està empadronat de forma correcta i no fraudulenta.

En conseqüència el padró no pot servir per obstaculitzar  drets fonamentals, i s'imposa una interpretació i aplicació de la legislació d'empadronament -especialment en aquells àmbits on hi ha un marge de valoració en mans municipals- guiada i limitada pels principis generals del dret:

1. En cas de dubte, la interpretació de la normativa per part de les administracions en relació amb el padró haurà de ser a favor del dret a ser empadronat.
2. La interpretació administrativa de la normativa ha de ser sempre a favor de la continuació del procediment administratiu d'empadronament, i evitar convertir-lo en una carrera d'obstacles per a la persona sol·licitant.
3. El gestor públic del padró ha d'actuar sempre aplicant el principi d'equitat.

A més, tractant-se d'un dret de les persones, l'activitat administrativa ha de desenvolupar-se d'acord amb les obligacions jurídiques de deguda diligència, cura i bona administració, amb transparència, claredat i seguretat jurídica.

Problemàtica generada amb el canvi de criteri a Girona amb relació als tràmits d'empadronament

En els darrers mesos s'ha produït un canvi en la tramitació del padró i en els criteris d'accés al padró social, que han afectat molt dels expedients que es trobaven en tràmit (actualment 1350 pendents de resolució) i que han provocat el registre de més de 30 queixes a l'oficina de la defensora, i el coneixement d'aproximadament 150 casos d'exclusió del padró pel canvi de criteri i la negativa a empadronar en domicilis de l'administració, conegut com a padró social.

Així doncs, davant de l'allau de queixes que ha rebut aquesta oficina pel canvi de procediment en els tràmits d'empadronament, i atès el resultat de les informacions sol·licitades, i de les converses mantingudes amb ciutadans, entitats socials afectades, i amb la mateixa administració, constato :

1. Que l'Ajuntament de Girona ha deixat de fer empadronaments sense més tràmits (quan s'aportava la documentació necessària i per tant es complien tots els requisits per empadronar), i ha deixat d'expedir volants d'empadronament al mateix moment que s'acceptava la documentació, encara que siguin casos en els que no hi ha cap dubte sobre la identitat de la persona i la documentació que acredita la seva residència en el domicili on es vol empadronar, com es feia fins ara. La petició es trasllada per tal de ser resolta en forma (decret) i notificada posteriorment, amb la data de la resolució -no de la petició- i considerant que es disposa d'un termini de tres mesos a tals efectes. Es considera que el tràmit del padró és una tràmit administratiu i que l'expedició d'un volant d'empadronament de forma immediata un cop presentada la documentació, no pot substituir la resolució que demana la llei.
2. Que l'Ajuntament de Girona des de l'Oficina d'atenció en matèria de Registre i altres punts d'informació està transmetent als ciutadans la idea que trigaran tres mesos a resoldre sobre l'empadronament, quan aquest termini mai pot ser l'aplicable sinó com a termini màxim, el que genera una frustració general atès que fins ara la resolució positiva era automàtica.
3. Que l'Ajuntament de Girona no està fent altes automàtiques del padró per silenci administratiu (transcurs del termini de tres mesos sense haver resolt) i en molts casos s'acorden pròrrogues del termini de forma unilateral i pel simple fet que la pròpia administració triga a emetre determinats informes.
4. Que s'està focalitzant el control del padró en determinats col·lectius i no en altres que tampoc reflecteixen la realitat del domicili (padrons de menors a casa els avis per poder-los escolaritzar a Girona, tot i que no hi viuen).
5. Que la instauració de la obligatorietat de dictar una resolució expressa (decret) en tots els casos, quan no es disposa de personal suficient per atendre totes les peticions, té efectes en moltes persones a qui l'endarreriment d'aquest tràmit els suposa la pèrdua d'oportunitats i la caducitat de documents.
6. Que s'ha pres una decisió sense haver comptant prèviament amb els recursos pertinents, i sense la deguda transparència i amb avís previ dels canvis. Això ha fet que primer s'hagin imposat uns canvis i després s'hagi anat posant pedaços davant les queixes ciutadanes pels retards i les possibles caducitats de documentació. Hagués estat més propi d'una bona administració primer avisar dels canvis, després dotar de personal l'oficina per poder resoldre ràpidament i, finalment, posar data per aplicar aquests nous criteris.

Sobre els nous criteris d'empadronament

Sovint s'oblida que empadronar les persones que resideixin en un municipi és una obligació dels ajuntaments i un dret dels ciutadans, i que el padró el que ha de reflectir és un fet (el de residència efectiva en un lloc). A més els efectes del padró en les persones són molts i la seva demora o la conversió en un tràmit feixuc pot vulnerar drets ciutadans de forma greu: dret a la salut, a l'assistència mèdica, escolarització, participació en els afers públics etc.

Tot i que l'Ajuntament de Girona nega que hagin aplicat nous criteris per empadronar, que simplement han aplicat el tràmit que necessàriament havien de fer, aquesta defensora entén que sí que hi ha hagut canvis de criteris i que s'estan aplicant tràmits que a la pràctica són entrebancs pel padró, i m'explico:

Aquesta Defensora ha revisat les instruccions per la gestió del padró municipal del 2020 i 2023, publicades al BOE i sobretot ha tingut en compte les consultes que ha resolt en la sessió de 16 d'octubre la comissió permanent del Consejo de Empadronamiento i en concret la consulta a la que fa referència sobre l'exigència legal que es dicti un acte administratiu (resolució d'Alcaldia) per resoldre les sol·licituds d'alta en el padró diu el següent:

Amb relació al padró no dubtós:

Amb caràcter general, sempre que un ciutadà/ana sol·liciti l'alta o la modificació de qualsevol de les seves dades en el Padró d'un municipi aportant els documents necessaris per provar la seva identitat, representació en el seu cas, i residència real en el municipi, es procedirà a realitzar la seva inscripció en el Padró sense més tràmits, essent efectiva des del moment de la inscripció, sense que sigui possible donar-li efectes retroactius.

Al resoldre la sol·licitud d'inscripció pot fixar com a data d'alta la de la pròpia sol·licitud sempre que es donin les circumstàncies contemplades a l'article 39.3 de la Llei 39/2015 (que a la data de la sol·licitud l'interessat resideixi en el municipi i no es lesionin drets dels altres)

Per tant aquesta mateixa comissió diu, a mode de conclusió que:

Res impedeix que es dicti una resolució administrativa de l'Alcalde o en qui ho delegui, i les denegatòries evidentment han de ser motivades. És una pràctica habitual substituir aquesta resolució per l'expedició del volant o certificat d'empadronament com a justificant que acredita la inscripció en el padró, amb la data de la sol·licitud, i per tant, com acaba dient la comissió, es pot fer aquesta pràctica, i que l'exigència d'una resolució no hauria de ser cap entrebanc per la inscripció en el padró municipal quan la persona sol·licitant, que està obligada a inscriure's en el padró del municipi en el que resideix habitualment, aporti els documents necessaris per provar la seva identitat, representació en el seu cas i residència real al municipi, cas en el qual s'ha de fer la inscripció sense més tràmits.  Igualment es pot estendre aquesta interpretació als simples canvis de domicili.

En conclusió el que venia fent l'Ajuntament de Girona fins ara no és incorrecte, i per tant no hi ha cap inconvenient en continuar-ho fent.

La decisió de crear un tràmit com el que ara es fa sense garanties de celeritat, sense personal suficient per donar resposta a les peticions d'empadronament que no requereixen cap comprovació i l'abús de l'excusa que es disposa d'un termini de tres mesos i la proposta de donar efectes del padró no dubtós a la data de resolució vulneren drets fonamentals dels ciutadans, no concorden amb les instruccions analitzades, tenen efectes directes en altres tràmits fonamentals per la ciutadania, com es desprèn de la relació de queixes que fins ara ha rebut aquesta Defensora, de manera que cal una rectificació immediata perquè en tots aquests casos s'empadroni sense més tràmits i es dicti posteriorment la resolució que ho confirmi, si es considera que això és preceptiu.

Finalment indicar que aquesta defensora considera que les altes al padró han de ser A DATA DE LA SOL·LICITUD i no de la resolució, i no fer-ho així pot deixar als ciutadans en situacions absolutament de buit legal: per exemple en aquells casos de persones domiciliades en un pis de lloguer, el contracte del qual ha finalitzat i s'empadronen nous llogaters, amb la baixa del ciutadà que encara està pendent de la resolució d'alta al padró amb un nou domicili si no és immediata; aquelles persones l'empadronament del qual es fa a instàncies de l'entitat tutelar i que necessiten de l'empadronament per gestionar ajudes, recursos, per canvis de domicili, si l'empadronament és a la data de resolució hi ha un espai de temps en el que queda sense acreditar la realitat d'on viu i que té efectes negatius, per exemple a l'hora de reclamar els efectes d'una prestació; en definitiva, no es tracta d'efectes retroactius que no són admissibles, sinó que la data d'alta en el padró ha de ser la data de la sol·licitud, sempre que en efecte consti que en aquella data la persona viu en el domicili on es vol empadronar.

Des d'aquest punt de vista demano també una rectificació per tal que l'alta en el padró sigui a efectes de la data de sol·licitud, sempre en aquella data el ciutadà/a tingui realment el domicili en el lloc indicat.

Amb relació a l'empadronament dubtós: tràmits, resolució positiva o negativa, silenci administratiu, comprovacions del domicili i padró social. Canvis i efectes.

Tots els casos en els que es demana empadronament i no es disposa de la documentació suficient per acreditar la residència efectiva en el municipi, han de seguir un tràmit que permeti la comprovació d'aquest extrem i que en el termini màxim de tres mesos s'ha de resoldre -amb resolució motivada en cas de denegació-, sens perjudici dels efectes del silenci administratiu (positiu) passat aquest termini i que comporta l'alta al padró.

Els casos que han estat i són més problemàtics, i que ara s'han volgut solucionar són:

• Persones en situació d'ocupació: es comprova per serveis socials, o policia en aquells casos conflictius, i si efectivament es constata la residència efectiva en el lloc, s'admet l'empadronament.
• Persones en situació de carrer: s'empadronen al centre La Sopa les persones sense llar i en situació de carrer que són usuàries dels serveis de la Sopa, i es deixa d'empadronar-hi a la resta de persones que tot i no ser usuàries de la Sopa no podien acreditar domicili fixe. Sembla adequada aquesta decisió perquè en definitiva són persones que no acrediten cap domicili a Girona i de les que la Sopa no té constància que en siguin usuaris o els consti per l'equip de carrer que viuen al municipi.
• Persones en situació de lloguer d'habitacions sense documentació amb la que demostrar aquest lloguer davant la negativa de qui els lloga l'habitació de fer-los un contracte o deixar-les empadronar. Segons s'informa des de l'Ajuntament se'ls permetia fer un padró social per no deixar-los sense domicili atès que no podien acreditar l'habitació on vivien, però ara no es permet. En aquests casos es fa anar a la policia municipal a comprovar si aquella persona viu en aquella adreça i en cas positiu s'admet l'empadronament.

El problema que es genera és que en molts casos aquesta pràctica fa tirar enrere persones que no volen tenir problemes ni amb la policia ni amb qui els lloga l'habitació, i hi ha el risc que deixin d'empadronar-se malgrat residir a Girona.

També es deixa d'empadronar a La Sopa als menors que estaven en pisos d'entitats i arriben a la Majoria d'edat, que seguien empadronats en els pisos de les entitats malgrat no ser-hi, i que no hi poden seguir empadronats, i a qui tampoc es vol empadronar a la Sopa si no en són usuaris. Són persones que queden o quedaran sense padró, tot i que segueixen vivint a Girona, sense domicili fix, i que tindran problemes en el futur per acreditar l'arrelament.

Finalment hi ha una pràctica més que dubtosa amb relació a les famílies que per reagrupament es deixen empadronar un nombre de persones en funció dels metres quadrats de l'habitatge fins a determinat grau de parentiu, però que es fan comprovacions per saber si les condicions en les que viuen són correctes, i si no ho són es passa la informació al servei d'habitatge. Aquesta pràctica no semblaria correcta si els causa un perjudici, i si se'n deriven conseqüències negatives per a les persones empadronades.

Amb els canvis actuals hi ha problemàtiques que quedaran sense resoldre, les enumero i proposo solucions:

1. En primer lloc demano que passin a ser casos dubtosos i es comprovi a priori i no a posteriori tots aquells empadronaments -menors a casa els avis amb pares empadronats a un altre domicili- amb efectes directes sobre les places escolars, com a frau que no es reconeix i que existeix, evitant així que sigui després a posteriori i per denúncia dels afectats quan es comprovi. Això també és una bossa de frau que cal revisar.
2. En segon lloc i amb relació a les persones que viuen en habitacions i que no tenen autorització del propietari per empadronar-se ni altra forma de demostrar que viuen en aquella habitació, el fet d'enviar-hi a la policia o dir-los que hi anirà la policia pot tenir efectes contraris i acabar fent que no s'empadronin on viuen per por a represàlies. En aquests casos caldria buscar altres mitjans de comprovació que no tinguessin efectes negatius. De tota manera, eliminar la possibilitat d'oferir padró social a persones que tot i viure a Girona i potser treballen en condicions vulnerables, i que no poden acreditar on viuen , els deixa encara en una situació més vulnerable, i no constitueix cap solució, perquè els precaritza més i continuen vivint aquí. Caldria buscar alternatives a les comprovacions policials.
3. En tercer lloc, pel que fa a les persones -normalment menors d'edat que assoleixen la majoria d'edat i surten dels pisos de les entitats que els acullen-, és cert que hi ha problemes perquè continuen empadronats on ja no viuen, però abans desempadronar-los potser caldria comprovar on es troben i on viuen en realitat. Fins ara se'ls feia padró social per a un període de 2 anys. Ara se'ls deixa sense padró i així només pot suposar condemnar aquests menors que surten del recurs residencial i social a una vida més marginal, i a no poder acreditar en un futur el seu arrelament. Cal buscar una solució per mitjà de les mateixes entitats o per mitjà dels serveis socials, per evitar aquestes conseqüències.
4. Pel que fa als empadronaments per circumstàncies familiars, acolliment de parents, en pisos sobreocupats, s'informa a aquesta defensora que sí que s'empadronen encara que excedeixin el nombre de persones sempre que es compleixin determinats requisits amb relació al grau de parentiu, etc. De tota manera semblaria que en aquests casos es fan comprovacions i es comunica la sobreocupació i l'existència de condicions d'insalubritat, i això pot tenir conseqüències (baixes de padró), en realitat a conseqüència de la seva petició se'ls en pot derivar un perjudici (reformatio in peius, vulneració art. 29 de la CE) i pot acabar essent un element que tiri enrere la voluntat d'empadronar-se. Cal pensar una solució que eviti aquestes conseqüències.

El silenci positiu

En el cas del padró, el transcurs dels tres mesos sense una resolució comporta una estimació per silenci administratiu positiu, però en canvi aquesta defensora no té constància que es facin aquestes altes d'ofici, ni es comuniqui als interessats, ni que com a mínim s'hagin lliurat certificats de silenci administratiu. Semblaria que ara s'estan fent aquestes altes per transcurs dels tres mesos sense resolució, el que no desvirtua que fins ara no es feien i que tampoc es posaven en coneixement dels interessats.

D'altra banda és un greuge absolut que amb el silenci positiu s'empadroni des de la data de petició i amb les resolucions expresses la data dels efectes sigui  la data del decret i no la de petició, situació que considero vulneradora de drets i constitutiva de tracte desigual.

Conclusions

Amb la decisió,  tal com l'ha pres l'Ajuntament, de regular de forma diferent els tràmits del padró,  no es dona compliment als tres principis que indicàvem a l'inici que ha de regir l'empadronament: empadronar en cas de dubte, que els tràmits no suposin un entrebanc, i que hi hagi una bona administració.

A tot això s'hi ha de sumar la mala pràctica que suposa informar a la ciutadania -com s'està fent- que l'Ajuntament trigarà tres mesos a resoldre; no es té en compte que moltes persones aporten documentació que té un termini de caducitat; no es té en compte que moltes persones perden el torn per fer-se el DNI, renovar el permís, obtenir una prestació, etc, i que no s'hauria d'esgotar mai aquest termini, ans al contrari, que en molts casos s'hauria de fer l'alta al padró sense més tràmits.

Que a més l'Ajuntament no disposa d'una oficina de padró, i a més en  aquest moment ha passat les competències de l'OAMR directament a Secretaria de l'Ajuntament, que ho delega en la Secció d' Estadística, qui demana comprovacions o a serveis socials, o a la policia, o a La Sopa, depenent dels casos, de manera que es compliquen els tràmits i s'acaba posant entrebancs a l'empadronament i vulnerant drets, efecte prohibit per la llei.

Davant tot això aquesta defensora considera que aquests canvis de criteri i nous tràmits proposats des de la Secretaria de l'Ajuntament, pel que fa a l'empadronament, suposen un greuge i la vulneració de drets fonamentals, i per aquest motiu RECOMANA i proposa:

Primer.- Que mentre no es disposi d'un servei específic d'oficina del padró amb personal suficient que pugui fer tots els tràmits de registre, comprovació i decisió sobre l'empadronament, es continuïn resolent sense més tràmits les altes al padró i canvis de domicili que compleixin amb els requisits que acreditin la residència al domicili on es demana l'empadronament, la identitat i la representació en el seu cas,  lliurant volant d'empadronament i deixant per a un tràmit posterior la resolució que ho confirmi.

Segon.- Que s'estableixi un servei específic d'oficina d'empadronament amb personal suficient que pugui fer tots els tràmits de registre, comprovació i decisió sobre l'empadronament, amb dotació de mitjans i competències plenes per evitar que els serveis socials i la policia hagi de fer comprovacions i s'allarguin els terminis.

Tercer.- Que es busquin alternatives a les problemàtiques exposades amb relació als empadronaments de persones que resideixen en habitacions, de persones sense domicili fix, de persones domiciliades en pisos d'entitats socials, etc i es faciliti un padró social en aquells casos en que això no sigui possible, ja sigui en domicilis de l'Ajuntament ja sigui amb la col·laboració de les entitats socials.

Quart.- Que la data d'efectes del padró no sigui la de la resolució de l'Ajuntament sinó la data de petició per tal que no sigui un greuge respecte dels efectes del padró en els casos de silenci administratiu, i perquè la decisió positiva ha de ser a tots els efectes des de la data de petició, en benefici de la ciutadania.

Cinquè.- Que es facilitin mitjans per notificació de les resolucions de l'Ajuntament als sol·licitants de padró i es comuniquin les altes per silenci administratiu.

Sisè.- Que es considerin dubtoses les sol·licituds de padró del les quals es puguin deduir finalitats diferents a les que ha de tenir l'empadronament, com ara el de menors en domicilis diferents als dels progenitors, o de persones sense vincles acreditats amb qui vol empadronar, i es facin les comprovacions oportunes.

Setè.- Finalment i en favor també dels propietaris, considerar convenient que siguin notificats del nombre de persones que s'empadronen a casa seva.

Tot això per motius d'equitat, proporcionalitat i justícia social, i perquè l'empadronament no sigui utilitzat en contra de la ciutadania, per no assenyalar col·lectius determinats i no agreujar encara més les persones en situació més vulnerable, i perquè no resulti que només s'aconsegueixi crear una falsa sensació de seguretat i amagar realitats que, per més que administrativament es neguin, són entre nosaltres.